評中共「新政改提綱」

爭 鳴 2006年8月號 （大陸）呂耿松

一個倒退的「新政改提綱」
二○○六年六月十五日，中共中央黨校研究室課題組推出了《從經濟發展角度思考和設計政治體制改革》的政改課題報告，也稱「新政改提綱」。該提綱由周天勇（中央黨校研究室副主任）執筆。這份提綱是兩年前完成的，現在才出籠並非偶然。輿論認為這是胡錦濤「政改」的藍本。該藍本一開始就把政治體制改革分為兩種：一是建設民主政治體制為目標的純粹的政治體制改革，另一種是從促進經濟發展的角度進行的政治體制改革。而作者又以多種理由說明中共目前的政改屬於後一種，所以這樣的所謂政改，比鄧小平當年的政改還不如。說得好聽一點，是修修補補的改良；說得不好聽一點，是新的專制。
共產黨所說的「政改」，是指「政治體制改革」，這與老百姓所要求的「政治改革」是兩碼事。政治改革是改革政治制度，政治體制改革是指改革現存政權或政府的結構。制度是靈魂，體制是驅殼，本質上是不同的。長期以來，輿論界把政治體制改革和政治改革混為一談，對胡耀邦、趙紫陽時代的「政治體制改革」大加肯定。實際上，胡趙時代的所謂政治體制改革是在堅持共產黨專制統治的前提下對專制政治的一些改進或改良，充其量是一種開明專制，與現代民主憲政理念是完全不同的。江澤民、胡錦濤的統治在政治上是一種反動，歷史將記住這一倒退的時代。但是，我們仍不應指望回到胡耀邦、趙紫陽時代，因為那仍是專制極權統治。現在，胡錦濤的智囊們為了挽救共產黨搖搖欲墜的統治，拋出了所謂政治體制改革的綱要，以圖欺騙輿論。仔細分析一下這個提綱，它比胡趙時代的改革也相差了一大截。周天勇是保守的經濟學家，關注的是成本、效率和風險等經濟學要素，由經濟學家來起草政治體制改革提綱，這本身就是一種諷刺。

提綱結構可分為三部分：第一部分談政治體制改革，第二部分談經濟體制改革，第三部分談一些政策和法律法規的調整。

提綱把共產黨未來在中國的獨裁統治設定為三十年左右，這已不像鄧小平那麼牛，一開口就是一百年。胡錦濤的智囊們承認：「經濟體制改革改到今天，許多問題卡在政治體制上，政治體制改革已經成為繞不過去並很迫切的一個環節。」但是，他們又不敢正視這一事實，而是繞開走：「比較激進的觀點是學習西方的政治文明，要實行普選制和多黨制，立法、行政和司法三權分離、新聞自由等，我們這裡不想從意識形態角度，或者從價值好惡來分析政治體制改革的原由和框架，只是從經濟發展角度冷靜地考慮政治體制改革的原則。」

高度集權的新專制主義
周天勇認為，從以後政黨格局的改革看，不論是壯大其他現有的黨派，還是建立新的黨，或者是意圖實現多黨制，都是行不通的，政治成本都相當高昂，風險也相當大。為了保證在經濟發展的特殊時期獲得一個穩定的政治和社會環境，保證政治上的集中和統一性，應當堅持中國共產黨對軍隊、人民代表大會、政府、政治協商、兩院等方面的領導，堅持中國共產黨的執政地位——這是這篇提綱的基調。它主張在今後三十年或更長一些時間內，中國要堅持「適當集中的政治體制」。這種「適當集中」，實際上是高度集中的政治體制：禁止結黨自由、多黨競政，堅持一黨執政；黨管政府、軍隊、人大、政協、兩院；黨管新聞；黨管土地；黨管國有企業，等等。以前共產黨搞獨裁，但嘴巴上還說中國的新聞是自由的，司法是獨立的。而該提綱竟公然提出要管制新聞（「黨對新聞的領導和控制，是社會和經濟體制穩定轉型的需要，是適當集中政治體制的一個重要組成部分」）和限制司法獨立（堅持共產黨對兩院即法院和檢察院的領導，司法有限獨立），還提出黨要管土地（土地的兩種公有制並軌，國家擁有所有土地的終極所有權），管國有企業（黨委書記兼董事長）。所以，這份提綱與其說是在提倡政治體制改革，還不如說是在為共產黨在新的歷史條件下專制獨裁尋找理論根據，倡導新專制主義。

由於該提綱是經濟學家捉刀，所謂政治體制改革的思維實際上是經濟體制改革的思維。文章的行文充滿了「成本」、「效率」、「風險」、「可行性」、「統計」、「合算」等經濟學詞彙。其中提到的中央和地方財政稅收和事權體制的改革、土地制度的改革和共產黨對國有企業的領導方式的改革都屬於經濟體制改革的範疇，只不過趁機塞進了一些「黨的領導」的私貨，使其成為一個不倫不類的「政治體制改革」的範本。

該提綱的第三部分，是關於「建設促進經濟發展的政治體制」的具體措施，包括「制定和頒佈《國家政權和事業人民供養法》」、「規定法律和法規形成的民主化方式和程序」、「市縣主要領導的政績考核體系、方式和程序」、「發育和發展民間組織」等，但這實際是一些政策和法律法規的制定和調整，提不到政治體制改革的高度。可笑的是，在關於「立法程序和過程的改革」的六條措施中，居然還提出了「制定《立法法》」。我們知道，《中華人民共和國立法法》早就在二○○○年三月十五日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過，六年後的「政治體制改革提綱」中還提出要制定《立法法》，這豈不讓人笑掉大牙？這也算「政治體制改革」麼？這份三萬三千字的提綱也不是一無是處。如果有什麼值得肯定的地方，那就是改革縣和縣以下政治體制，取消鄉一級政權體制，壓縮縣一級政權體制的機構和人員這一條建議。應該壓縮的雖然不止縣鄉兩級政權，但這仍不失為一條較好的建議。

取消鄉一級政權體制
目前的中國政治體制設置要求上下對口原則，黨委、政府、人大、政協、紀檢「五大班子」要求對應。於是上面多少個委辦、多少個處室，下面也是與這相「對口」的一堆機構、一群官員、一堆冗員。麻雀雖小、五臟俱全，即使到鄉一級，也是六辦七科八股九站十所，什麼都有。由於機構過多，行政效率越來越低，部門、機構和工作人員通過制定本級行政規定和利用上級法律法規的尋租行為越來越嚴重。負債也越來越重，估計全國村一級平均可能欠債五十萬元，鄉一級可能欠債五百萬元，縣一級平均可能欠債一點五億左右。這樣村級欠債三千七百億，鄉級欠債二千一百五十億，縣級欠債四千一百億左右，全國村鄉縣行政欠債總計可能達一萬億左右。

隨著官員越來越多，吃皇糧的人越來越多，政權成本也越來越高。據有關資料，中國目前吃財政飯的人與人口比例是一比二十七，如果按此計算，吃財政飯的人為四千八百萬人。但是，實際是除了財政負擔的吃皇糧人員外，還有村、鄉、縣各級不吃財政皇糧，而向農民和企業收費負擔的吃「准皇糧」的人員。中國有七十四萬個村，四點三萬個鄉，二千七百個縣，如果吃准皇糧的人員每個村、鄉、縣分別按照各自負擔十人、二百人、一千人計算，則由老百姓和企業供養的吃准皇糧的有一千八百七十萬人。因此，吃皇糧和准皇糧的人員規模達六千六百七十萬人。這樣人民就不是二十七個人養一個人，而是十九點五個人養一個人。如果這些人的工資、福利、獎金、辦公、出差、車馬、招待、辦公樓等等費用，按每個人三萬元（其實何止三萬元！）計算，消耗二萬億國民收入，佔整個二○○二年十萬億GDP的百分之二十。也就是說，佔總人口二十分之一的吃皇糧和吃准皇糧的人，消耗了全國總GDP的百分之二十。

以上資料，來源於中共中央黨校，這都是權威部門的統計，也說明了問題的嚴重性。這不僅僅是經濟負擔，也是共產黨的政治負擔。為此，這份「政改提綱」提出了取消鄉一級政權體制，壓縮縣一級政權體制的建議。這倒是一種新的提法，但這也不過就是精簡行政機構而已，怎能談得到政治改革！