地方政府發債應先政治改革

（大陸）
盧　湯

　　地方債務威脅社會安全
　　近日中國媒體報道，中國財政部提出允許地方政府發債的方案已經上報國務院，這使謀劃已久的地方政府發債問題再次成為公眾關注的焦點。據稱，提出地方政府發債的真正根源在於當前中國各級地方政府承擔的巨額「隱性負債」和依靠賣地生存的財政狀況。中國現行的《預算法》明令禁止地方政府發債和預算赤字，但實際的情況是，地方政府財政收入小於實際支出，為了達成「平衡預算」，又不至於公然違反《預算法》，便玩弄上有政策、下有對策的慣用伎倆，把巨額財政赤字消解成「隱性負債」。

　　廣州《南方都市報》（二○○八年十一月一日）刊發經濟學博士馬光遠的文章《地方政府發債的憲政邏輯》，稱：據權威研究報告顯示的數據，地方債務已經成為「威脅我國經濟穩定和社會安全的頭號因素」。中國省級政府的直接負債可靠且保守的估計約為六千億元，縣（市）級地方政府的負債規模，據里昂信貸證券的估計，應為三萬億元左右。鄉鎮一級地方政府的負債每年以百分之二十的速度增長，目前保守估計在一萬億以上。按照很多地方財政收入狀況和「破產標準」，我國鄉鎮一級很多政府都早已破產。很多鄉鎮面對巨額債務甚至制定了「百年」還債計劃……。

　　地方各級政府可謂欠下幾屁股債，「狼」早就來了，只是官方媒體平時一味沉醉於歌功頌德粉飾太平，忘記了早該向民眾提醒一下！

　　政府欠債不還信譽破產

　　財政赤字如何能夠消解為「隱性負債」？筆者作為局外人，不太能夠完全窺知其全貌。從筆者親身經歷中的生活體驗來看，就是政府欠債不還，打白條。有位朋友對本地的鎮政府擁有債權，並且經過法院判決，但鎮政府拖延履行判決義務，法院執行局亦無可奈何，拖了近十年得不到解決。這位朋友在萬不得已的情況下，只好在政府信訪局首長接待日上訪，要求市委書記幫助解決，但書記也是愛莫能助，他說，政府資金非常緊張，等財政狀況改善之後再說吧！

　　還有一項「隱性負債」，就是不給一部分公職人員加工資。比如同樣是公務員、教師，如果是縣級財政發工資的，因為縣級財政困難，其工資往往只有一千元左右；但如果是上一級財政發工資的，因為上級財政狀況比較好，則有可能已經達到二千多元月薪，同工不同酬，這隱藏著政府對基層公職人員欠薪的「隱性負債」問題。有人說這種同工不同酬造成的「隱性負債」，日積月累，數額十分巨大，政府已經不可能負責了，許多人都不再抱有幻想。

　　政府欠債不還，打白條，隱性欠薪，以及地方政府種種劣行，早已經在民眾心目中種下信譽破產的種子。這可說是中國的真實國情，中國財政部當權者居然還是感覺良好！當然，中央政府多少還是有點兒信譽，國債很熱銷。問題是，中央政府與地方政府有天壤之別，中央財政與地方財政亦有天壤之別，中國財政部的酒?飯袋們為何視而不見？

　　地方政府財政沉重的爛攤子

　　雖然基本上可以視為還舊債，發新債，創新味道貧乏，但從理論上看，我們無權懷疑會有個別地方政府能夠通過發債來改善地方經濟狀況，但人們對此不抱奢望，因為這令人回想起李鵬執政時期發起的「農村合作基金會」的問題。當時，政府也是想利用農村的閑散資金發展地方經濟，採用了變相的高息攬儲的辦法，讓農民把錢投入到「農村合作基金會」。政府直接控制「農村合作基金會」，把它搞成了一個變相金融機構。後來資金斷鏈，發生擠兌，甚至於危及地方安定局面。朱鎔基上台後，回天乏術，只好命令關門，讓地方政府把爛攤子背下來，一批插手「農村合作基金會」過於大膽的領導幹部進了監獄，一些放貸至今無法收回，一些地方政府至今保留一個特殊機構──「債務管理局」，以便處理「農村合作基金會」遺留的問題。因為一些地方「農村合作基金會」資不抵債，地方政府只好倒貼，加劇地方財政困難，這也是當今地方政府上萬億元「隱性負債」之冰山一角！人們懷疑，如果國務院批准地方政府發債，會不會像當年地方政府大力發展「農村合作基金會」那樣，最終免不了敗走麥城的命運！

　　無可否認，李鵬時期發起的遍地開花的「農村合作基金會」，沒辦多久就煙消雲散，給基層民眾留下不少精神創傷，給地方政府丟下一個沉重的爛攤子，地方政府信譽掃地，至今還沒有恢復！就算國務院能夠批准財政部提出的允許地方政府發債的方案，結果又將如何，有人敢於認購這些地方政府債券嗎？

　　發展「農村合作基金會」的初衷本來是不錯的，結果卻一蹋糊塗，原因是很複雜的，其中，政治體制落後和政治腐敗是一個重要原因。十幾年前的「農村合作基金會」事件，為現在政府的發債計劃提供了前車之鑒！

　　控制發債風險關鍵在民主管治

　　如果地方政府真的要發債，會不會成為「農村合作基金會」的一個升級版本呢？因為如果地方財政的進一步破產化，最終將很可能不得不由中央政府運用中央財政來買單，其風險是超乎尋常的！馬光遠博士認為，地方政府發債本身作為一種制度無所謂好壞，關鍵在於如何去控制風險，而真正控制風險的關鍵則在於地方政府治理是否民主有效，這是非常正確的。但是，馬光遠博士認為通過允許地方政府發債，可以「在一定程度上倒逼民主政治改革」，這在中共拒絕政治體制改革的形勢下，是不切實際的想法，誇大了政府發債此種經濟手段的政治功能，筆者難以苟同！

　　在地方政府民主憲政治理狀況沒有根本性改善之前，地方政府信譽面臨破產，政府還想要發債，這是很不合時宜的。在中共拒絕實施政治改革的前提下，財政部提出允許地方政府發債的方案並已經上報國務院，這就給中央政府總理溫家寶出了一個可大可小的難題，考驗著溫家寶的政治智慧。他會不會把問題推給胡錦濤？因為地方政府要發債，應該先行政治改革，非如此不足以克服發債的巨大制度性風險！