總統出席「中華民國憲法學會」年度會員大會

中華民國97年11月16日

相關圖片（總統府機要室提供）



　　馬英九總統今天上午出席「中華民國憲法學會」年度會員大會，除頒發獎狀給2008模擬憲法法庭辯論比賽暨憲法論文徵選比賽得獎人外，並針對我國憲政改革、總統在憲法中的職權分際、兩岸關係暨集會遊行法與憲法人權等議題發表重要談話，全文如下：
　　今天非常榮幸應邀參加「中華民國憲法學會」的會員大會，一方面是以總統身分應邀出席，另方面我也擔任多年的常務理事，雖不常參加學術活動，但不論擔任何種職務都努力保護憲法尊嚴。「中華民國憲法學會」是憲法學界重要的組織之一，剛才頒獎看到這麼多年輕的憲法學者與學生，願就憲法內涵與精神及其他行政措施或法律是否違憲的議題戮力以赴，進行研究，個人感到十分欣慰。
　　中華民國建國97年，行憲已達60年，儘管時間不短，但行憲後國家遭逢重大變故，國民大會於第二年即制訂「動員戡亂時期臨時條款」，實施戒嚴，導致中央民意代表無法定期改選、省及直轄市首長無法民選，因此有相當長時間憲政運作處於不正常狀態。民國76年解除戒嚴，直至民國80年開始修憲，終止動員戡亂時期，廢止動員戡亂時期臨時條款，同時進行第1次修憲，之後歷經7次修改，使國家憲政回歸常態。在此過程中，非常感謝歷任大法官在釋憲時用心維護憲法精神，讓憲法在實施過程中，解決許多民眾所關切的各項議題。
　　剛才主持人也提到，個人對大法官釋憲非常關心，其中包括392及419號解釋，都曾參與相關的研究與規劃，319號解釋我還親自出席，進行兩次言詞辯論，所以說對於憲法的發展，我一直非常關心。
　　台灣儘管行憲60年，但早期憲法實施並未完全落實，完全落實是近10年的事。台灣的民主包括國會改組、總統民選、許多違憲法律被宣告刪除或修正，都代表台灣已進入了不同的時代。今年3月22日總統大選結束，美國布希總統在賀電中提到「台灣是亞洲與世界民主的燈塔」，當時我內心非常感動，因為這是中華民族以及全世界華人邁向憲政民主的重要里程碑。
　　今天希望就四項議題表達個人的看法：第一、要不要進行憲政改造；第二、總統在憲法中角色的分際；第三、兩岸關係與互不否認；第四、集會遊行與憲法人權。
　　首先有關憲改的問題，我在去年7月15日競選時在梨山發表政治改革宣言時提及，現行憲法並不完美，但也不是不能修訂，在過去17年已修改7次，最後一次是3年前，將立法委員席次減半、採取單一選區兩票制，實施至今不到3年，立委改選不滿1年，因此，現階段遵憲、行憲應重於修憲。尤其是中央政府體制需要一段時間充分運作，才能有效觀察應興應革之處，因此個人提出上任後兩年為觀察時間，並在兩年後根據運作情況與主流民意決定是否成立相關小組，就憲法修正問題廣泛交換意見。
　　其次是，在憲法三權體制下，總統職權行使應有的分際問題。一般而言，中華民國的政治體制，被稱為「雙首長制」或「半總統制」，最近中研院政治學籌備處曾召開有關「半總統制」研討會，世界各國的與會學者專家也到總統府來與我交換意見。有趣的是，他們研究這麼多年，還是問我跟行政院長如何分工？這當然是全世界採行雙首長制國家所共同面對的問題，而在就任初期，我也提出第一線與第二線的問題，受到許多討論與批評。
　　依據雙首長制的精神，我是直選產生，面對人民，我當然是站在第一線，但憲法規定行政部門需面對立法院，則我當然是站在第二線，並不是個人高不高興的問題，而是根據民主政治與憲法的規定。憲法第387號解釋，特別提到「民意政治」與「責任政治」是民主政治的精神。該號解釋是有關行政院長於立委改選後是否提出辭職的問題。
　　我說我站在第一線，是因為我是直選產生，做了許多政見的承諾，而民眾投票給我，應該是支持並關心我會不會實現這些承諾，所以基於「責任政治」與「民意政治」的倫理，我必須站在第一線去實現這些承諾。此外，憲法也規定，行政院是全國最高行政機關，對立法院負責，所以政府的日常工作，例如行政院會我不出席，而是指派副秘書長或局長列席，因此日常政務是由行政院推動，到立法院報告或備詢，則是行政院長的職責，這點是非常清楚的。因此，總統與行政院長都是首長，都能對國家政務表達意見與關心，但在行使過程中必須有所分工。
　　此外，「政黨政治」在雙首長制國家非常重要。過去所提到的政黨，都是指人民不分種族、性別、黨派在法律上一律平等，或是法官超出黨派獨立審判，但正式提到政黨，則是80年修憲後，把政黨的解散納入憲法增修條文第5條，是第一次政黨以現代政黨的身分制憲，並取得準憲法機關的角色，因此現在不避諱談政黨在政治中所扮演的重要角色，而在雙首長制中，黨政一定要有分際，但黨政也不可能分離，如何分工合作使得雙首長制運作更為順暢，是所有雙首長制國家所面對的重要課題。因此，這段時間我也非常努力做好與政黨的關係，讓政黨能在雙首長制中扮演建設性的角色。
　　第三，有關兩岸關係。兩個禮拜前大陸海協會會長來訪引起許多爭議。我必須強調，中華民國是一個主權獨立的國家，存在已超過97年，這一點無可置疑，沒有任何人可以減損這個地位。台灣已經完全民主化，選自己的總統、國會、管理自己的事務，所以如台灣的前途等議題，當然要由全台灣2300萬人來決定。
　　至於要如何定位兩岸關係，相信在座有少數人在十多年前曾協助訂定憲法增修條文處理兩岸關係，在增修條文第11條中規定，自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事項得以法律為特別之規定，這是因為國家遭逢重大變故，在憲法規定的國土上出現另外一個統治當局，因此憲法必須做調整，才能有效執行法律，後來制定「兩岸人民關係條例」，全名為「台灣地區與大陸地區人民關係條例」，很清楚區分主權與統治權，台灣地區的定義是「台灣、澎湖、金門、馬祖及中華民國統治權所及的其他地區」，大陸地區的定義是「台灣地區以外的中華民國領土」。
　　在場許多留學德國的人都知道，德國人對類似問題也花費許多精神去處理。60年代社會黨的布朗德主張東進政策與東德和解，導致1972年雙方簽訂「基礎關係協定」，對雙方領土相互承認，但對主權則採取統治高權的做法，雙方相互承認對方的統治高權，以台灣來說，就是兩岸人民關係條例第二條中的統治權，德國同樣的將主權與統治權加以區分，用此方式來解決法律上與政治上的困擾，在「基礎關係協定」簽訂後，兩德分別加入聯合國，在國際間互不代表對方。但這期間也有憲法背景，兩德當年都在1949年制憲，時間相隔很近，沒有一個是以全德國作為制憲的基礎，與中華民國不一樣，我們在制憲時內戰尚未發生，中華民國政府仍然統治中國大陸。
　　綜上可見，此一類型態的國家要處理這些事務並非易事。而台灣現在所採取的方式及定位，是從民國80年制定迄今17年，其中經歷了3位總統、2次政黨輪替都沒有任何改變，「兩岸人民關係條例」修正了10次也都沒有改變，所以實際上是我們在法律上的基本定位。此一定位，也符合我長期以來所主張的兩岸交往必須「對等」與「尊嚴」，同時與「以台灣為主，對人民有利」的原則也不衝突。
　　過去在終止動員戡亂時期，海峽兩岸不但相互不承認，而且是相互否認。大家都記得早期台灣稱大陸為「匪幫」或「共匪」，對方稱我為「蔣幫」，當時是相互否認的年代。1996年當時的李前總統任內，統一規定稱大陸為「中共當局」或「大陸當局」，雙方在實際上進入一種相互不否認的階段，也唯有用「互不否認」的原則，才能讓兩岸進行必要的和解，才能真正進行促進和平與繁榮的互動。所以我在海協會會長來台前，把這次活動定位為「正視現實，互不否認，為民興利，兩岸和平」，沒有這樣一個框架，兩岸將來運作會非常困難。
　　記得在尚未終止動員戡亂時，執行走私查緝非常困難，因為懲治走私條例規定是由國外進口，但由福建走私來的私梟表示，不是要貨暢其流嗎？因此福建到台灣的貨物怎麼算走私呢？之後特別將該法第11條加上「之一」，才能讓走私行為變成違法。因此，我們必須要有一套新的法制，這也是剛才所說憲法增修條文第11條制訂的背景。目前的法律讓政府在治權所及的區域執行法律，而在治權所不及的地區，刑事法律比照刑法總則規定，而民事法律則比照涉外民事的相關原則處理，因此兩岸關係條例由29至41條對於婚姻、收養及契約等都有明確的規定。
　　最後要談的是集會遊行與憲法的問題，各位都知道集會遊行法也是在70年代那一波大改革所完成，尤其是在民國76年解除戒嚴以後，民國77年制訂集會遊行法。當初制訂的時候，因為解嚴才剛開始，大家對於社會秩序的關切比較深刻，所以管制比較嚴格，因此在民國80年代就有人提請釋憲，大法官也作成了445號的解釋，把認為違憲的部份通通改掉了，包括警察在審查時不能審查集會遊行的內容，只能審查時間地點，也就是只能審查方式，不能審查內容，如果審查內容，就構成對於表現自由的侵犯，等於超過了憲法第23條的必要性。但是另一方面，他們也認為集會遊行法採取的是許可制，但把它定位為準則主義的許可制，簡單講就是嚴格許可制，因為該法第11條規定了原則許可，例外不許可，但是大法官也認為例外不許可的理由太不具體，希望把它改成有明顯的事實，譬如一個美國最高法院判例所講的「明顯而有立即的危險」，才能夠不許可。正因如此，在過去21年時間，集會遊行法不許可的比例大概是百分之0.23左右，但有百分之99.7均許可了。
　　今天談這個問題還有一個背景，我擔任台北市長時曾遇過幾次大型的遊行，因此深刻感覺哪些條文與保障人權有關，哪些條文跟維持秩序有關，同時也深刻感覺到集會遊行法第26條有關比例原則的規定，非常重要。我的感覺是，不管採取那個制度，最重要的是建立一個警民合作與高度自制的觀念及期待。各位都知道大法官在445號解釋提到，集會遊行在全世界有非審制、報備制跟許可制，非審制是事後的，報備制是德國目前所採行的，不但是事前而且全部要報備，不但是強制的而且警察也保留了禁止之權，所以在實務上它與我們現在採取的嚴格許可及例外不許可，在寬延方面相距不大，可是為什麼我當了八年台北市長，處理過大大小小十幾次大型遊行，還是主張應該採取報備制呢？主要因為它可以減少警察做行政處分的需求，同時也能夠讓外界更瞭解、更願意去建立我剛才所說的警民合作與高度自制。
　　民主政治不是暴民政治，它必須是一種有組織、有紀律的民主，同樣的自由與權利的行使過程中也要有責任，而群眾活動是一種隱責性很高的活動，在人群根本無法找出丟石頭與汽油彈的人，在此情況下，讓維持秩序的單位有若干權限，大法官並不認為有違反憲法第23條的範圍，這也是為何445號解釋對某一些大家認為好像有問題的條文，大法官並未認為違憲，包括禁制區，德國的遊行法也有類似規定。而對警察可以解散集會遊行、採取刑責，大法官也認為並不違憲，當然大法官不認為違憲的，立法機關要修也不是不可以，因此這些條文都可以討論，現在立法院內政委員會已經準備在這個月內召開公聽會，邀請在自由廣場靜坐的學生參加。
　　我剛才講，個人支持許可制改為報備制。但自從1106圍城遊行後，社會的氛圍對這點有很大保留，有好幾個民意調查清楚顯示，有2比1反對改制，這也是我一直強調的，關鍵不在「報備」而是「暴力」，因為出現了暴力，所以使民眾對改革轉趨保守。當我們還是在野黨時，我就贊成改為報備制，現在執政仍然贊成，我一路走來，始終如一，我不會因換了位置就換了腦袋，我贊成改，但在過程中作為一個民主社會的一份子，我願意聽不同的聲音，如果有民眾提出很強的理由認為該做某些調整，我覺得我們應該讓立法院有充分討論的空間。民主社會最可貴的地方就是尊重與包容多元，沒有那一個人的意見可以主宰一切，所以我非常希望關心此一議題的人都以立法院作為舞台，共同檢討出一個適合台灣社會的集會遊行法。
　　當然也有人主張廢除集會遊行法，就這個題目，制訂法律基本上並未違憲，但我要跟各位報告，集會遊行，集會是表現自由，遊行也是，但是我必須指出，社會長期以來有一種誤解，把集會遊行與示威相提並論，示威隱含恐嚇的味道，因為誤解所以群眾在上街時認為，沒有示威似乎無法達到遊行的效果，但不是這樣的，遊行與集會都是表現的自由，把意見表達出來爭取大家的支持，以期在眾多媒體之外，以這種方式來表達意見而已，並不是要去恐嚇別人，更不能帶著武器作勢欲打，這是不可以的，若大家無法把道理弄清楚，認為一旦去遊行就是要示威，去嚇別人，這是很危險的。也因此社會上更多人不敢贊成改為報備制，所以我認為這個觀念一定要改過來，我剛才也提到要警民合作與高度自制的道理，若無法辦到，真的會讓人民不放心。目前的統計百分之99以上的遊行都許可的，因此希望大家能和衷共濟，共同討論出一個適合台灣社會的集遊法。
　　我再次強調，我支持改制，希望能夠減少不必要的干預，但一定要有共識，才能變成法律。過去我在擔任台北市長期間，已將集遊法操作到與報備制沒差別了，操作到24小時都能集會遊行，操作到要在市府樓下反馬的都准，雖然他講的我都不同意，但我仍然誓死保護他講這些話的權利，這是政府應該要做的，而我也做到了。台北市的集會遊行相較台灣其他地區更為自由，不會因某種形式或某一黨派而不准，這是不可以的，時間、地點、方式可以討論，但內容是不用討論的。以上是我對憲改、總統角色分際、兩岸關係定位及集會遊行與憲法人權等四個問題的淺見。
　　我並非憲法專家，也沒發表過論文，但有一點非常重要，520我宣誓就職，第一個承諾就是「余必遵守憲法」，所以我與大法官一樣有義務維護憲法尊嚴、貫徹憲法精神。
　　最後，希望本會會務昌隆，各位工作順利。謝謝大家。