地方政府破產預兆─拯救房市政策的利益關係

（大陸）
綦彥臣

　　面對低迷的房地產市場，尤其是三線城市（地級）的市場狀況，政府方面開始商討救市策略。比如十月中旬，河南省十八個地級市的房管局長聚首焦作，研究如何遏止房價下跌、交易下滑、土地流拍之趨勢。全國其他地方政府的動作雖不如河南積極，但在降低房地產契稅及首付比例方面已經有所動作，二套房限制的取消基本上已形成共識。
　　在這些積極救市政策的背後，地方政府的財政焦慮十分明顯，即犧牲遠期收入機會與流徑來保證目前「餓不死」的收入。簡單地說，以往靠賣地博取財政收入之大部分的地方政府已經到了破產的邊緣。

　　城郊農民的新「八年抗戰」

　　從二○○○年下半年開始，中國房地產業進入迅猛發展階段，三四線城市的地方政府掀起近乎喪失理性的圈地狂潮，城郊農民則以「抗戰」精神進行抵制。雖然他們不足以抵抗強硬的政府，但總還是把中國的地權弊端亮給了全世界。從積極的意義上講，正是他們的抵抗所引發的群體事件及其政治威懾，促進了胡溫核心痛下決心確認農地的流轉權益，儘管它離完全的私有化（標誌之一是證券化）還有很大的距離。

　　地方政府的圈地狂潮所傷害的不只是城郊農民，由於投資擴張型增長模式的慣性，純鄉村農民也受到了嚴重的傷害。初步估計，全國失地農民已經高達五千萬人，其中三分之一是純鄉村農民。即便是在法制程度較高的省份，地方政府也常常做出令其省級高層乃至中央震驚的圈地舉動。比如在浙江，溫州下轄的瑞安市，二○○七年四月初，一位副市長在凌晨一點鐘親率由數十台滿裝沙石料工程車及推土機組成的隊伍，闖進陶山鎮霞林村，強行填掉一百畝水田，為市裡的一個大項目確址。村民聞訊趕到現場阻止，該副市長下令隨從警察施放催淚彈驅散村民。

　　浙江的「霞林村事件」只是地方政府圈地狂潮的一個縮影，它遠沒有發生在廣東的「太石村事件」與河北的「油繩村事件」影響那麼大。

　　政府隨意圈地是中共政權的一個傳統，只不過土地承包制實行之後其內在的利益關係緊張化，才使之成為社會問題。在毛時代，中國縣辦特色工業（如磚廠、白灰?）以及社隊企業無償圈佔的農地，總量不下於三千萬畝。現在，這類企業大都低價轉賣，農民的利益不曾得到任何補償。如果按胡溫核心推行的土地流轉改革之後每畝農地全國均價為五萬元（二○○八年不變價格）的話，那麼各級地方政府應該返還各地農民一萬五千億補償。這種返償一旦經過法理確認，那麼，縣鄉級地方政府無一例外地全部破產了。

　　「賣地吃飯」還是「賣地增長」

　　就全國的平均水平看，近年來，地方預算收入的百分之四十來自土地出讓金、房地產相關稅收。通俗地說，至少有一半以上中國地方政府是在靠賣地「換飯吃」，即用賣地收入維持基數龐大的公務員工資支出。地方政府方面的說辭則是靠賣地「求增長」，比如靠房地產業帶動建築、鋼鐵乃至裝修行業的增長。這樣的說法不無道理，但是，任何一個政府均可採用任何一個自選政策來說明自己的「增長倫理」，比方說黃色產業的合法化，再比方說地下博彩業的合法化。只要它們納稅，均可稱為「無煙工業」。這樣假設的政策模式如同真實的圈地政策一樣，都可在非民選政府的決策體系中實現，若是放到民選政府體系，必然要經過激烈的政策辯論。

　　政策辯論的結果會產生波及效應，就政府圈地的社會倫理後果來論，毛時代無償圈佔農地的補償問題必然被涉及。此類問題會給非民選政府帶來巨大壓力，這也是它們本質上拒絕民主的原因之一。

　　到目前為止，還沒有任何一位體制內的學者系統地研究中國地方財政壓力問題，而體制外學者又不可能接觸到內部資料，因此，只能靠一些個案進行點式分析。就宏觀的來看，財政部於二○○八年九月推出了一種緩解地方財政困難的獎勵辦法，規定「縣鄉減少一名財政供養人員，中央財政獎勵該縣鄉四千元」；就微觀來看，雲南省昆明市在二○○八年九月份推出了類似政策，「市屬事業單位工作人員離崗創業，不僅將保留編制、職級三年，還可保留工資待遇一年」，以及「公務員自願辭職創業的最高可獲獎二十萬元」。可以推斷，這兩種類似的財政舉措與房地產市場的低迷並非巧合，而是有內在的關係。

　　土地腐敗窩案注解「中國特色」

　　中國的土地腐敗案已經成為「中國特色」這一特定政治詞組的新內容。比如在第四直轄市重慶，二○○七年房地產稅費總計收入四百億元，超過全市財政收入的一半，而重慶自去年以來先後發生了兩起土地腐敗窩案。稱為「七二六案」的土地腐敗案竟有渝中區紀委書記捲入其中，最後獲刑十三年；稱為「四一○案」的土地腐敗案則有五名正廳級幹部被查，其中市規劃局局長蔣勇成為焦點人物。重慶的大力反腐固然有作為第五代領袖人物之一的薄熙來個人功業心之促使，但是作為新建直轄市其房地產開發市場容量之大，令官商勾結的「中國特色」更加彰顯。

　　自江澤民時代末期，一直是「中國特色」腐敗風暴眼的福建省，在二○○八年八月又爆出省委常委陳少勇腐敗案。陳少勇為其關係人批地一百五十畝，以項目名義佔用，而後閒置，等待增值。案發前每畝已經升值二十萬元，無形之中可獲利三千萬元。

　　有些貪官厭煩了批地撈錢的方式，開始「親自下水」。比如，安徽合肥的「政界雙星」許道明江黎夫婦（分別為合肥市委副書記、合肥商務局局長）與合肥一家公司合夥經營，以無形資產即官場資源入股，將一塊工業用地變為商業與住宅用地。結果，此項「合夥投資」成了日後的罪證之一。最具諷刺意味的是，許道明屢以市委副書記的身份給下屬講反腐專題，稱曰：「領導幹部的言行直接影響黨在人民群眾的形象。搞好黨風廉政建設和反腐鬥爭，關鍵在領導幹部。」

　　救市也有「人鬼兩面」

　　許道明一邊以權謀地，一邊大講黨風廉政建設，可謂是中國俗語「人前是人，人後是鬼」的經典印證。地方政府對房地產的救市政策更不乏「人鬼兩面」的因素。甚至說，保證財政收入只是表面說法，而維護個人仕途不致破產才是問題的本質。因為沒人能保證陷入全面困頓乃至破產邊緣的開發商不出來「咬」那些從他們手中獲得鉅額利益的許道明們與蔣勇們。

　　由於土地能夠帶來鉅額的額外利益，更多的中央高官加入了「人鬼兩面」的舞弊行列。十月下旬，北京公佈正部級的全國人大財委副主任朱志剛被雙規，新華社的消息說：「該案已牽涉京城房地產、會計行業的數名人士。」據傳，最高法院的一名副院長也因捲入房地產腐敗大案受到調查，消息人士說：「沒罪是不可能的，只看他怎麼利用法院的人脈關係少判、輕判了！」